STF reitera competência exclusiva da PGR para definição de proposta orçamentária do MPU

A Procuradoria-Geral da República (PGR), como órgão máximo na hierarquia do Ministério Público da União (MPU), não se sujeita aos atos do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Este é o entendimento do ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Luiz Fux que, na noite dessa sexta-feira (28), acatou pedido da procuradora-geral da República, Raquel Dodge, e suspendeu a eficácia de dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019 (art. 26, § 1º, da Lei 13.707/2018). Pela decisão, - a segunda favorável à PGR em menos de um mês - a proposta orçamentária do MPU para 2019 não será submetida a parecer do CNMP. Na liminar, o ministro destaca que, como a Magistratura e o Ministério Público possuem regime jurídico paritário, aplica-se ao parquet o mesmo entendimento já definido pelo Plenário do STF no sentido de que o Supremo Tribunal Federal não se submete ao controle do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

Consolidada pela PGR, conforme prevê a Constituição Federal e seguindo as orientações da LDO e da Emenda Constitucional 95/2016, a proposta orçamentária do MPU foi enviada ao Congresso Nacional em 15 de agosto. No entanto, procuradores-gerais do Ministério Público do Trabalho (MPT), do Ministério Público Militar (MPM) e do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) questionaram no CNMP aspectos ligados ao encaminhamento da matéria, o que obrigou a chefe do Ministério Público da União a acionar duas vezes o STF. A primeira decisão tomada em sede de mandado de segurança foi em 30 de agosto. Naquela oportunidade, o ministro Luiz Fux reconheceu que os atos praticados pela procuradora-geral da República não são sindicáveis pelo CNMP. “Não se pode conceber a possibilidade de o CNMP interferir nas atribuições exclusivas e específicas do chefe do Ministério Público”, destacou em trecho da decisão, que cassou liminar de conselheiro do CNMP.

Apesar da decisão, foi apresentada questão de ordem, na última sessão (25) do CNMP, quando conselheiros insistiram que o colegiado deveria dar parecer à proposta orçamentária do MPU, sob a alegação de que a providência consta da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Mais uma vez, com o objetivo de defender as prerrogativas do cargo e no sentido do que já foi decidido sobre a matéria pelo STF, a procuradora-geral recorreu ao Supremo, desta vez, por meio de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI). Na ADI, Raquel Dodge sustentou que o dispositivo da LDO afronta o tratamento constitucional da matéria, considerando a autonomia orçamentária, financeira, administrativa e funcional do MP e a competência do Conselho Nacional do Ministério Público disposta na CF 1988. Argumentou assim que a Constituição não confere ao conselho qualquer controle na atuação orçamentária do Ministério Público e que as limitações à autonomia orçamentária do MPU são previstas na própria Carta Magna, sendo indevida a incursão do CNMP sobre atribuição reservada à PGR.

Outro aspecto apresentado na petição inicial foi o fato de o § 2º do artigo 26 da Lei 13.707/2018 excepcionar da apreciação pelo CNJ as propostas orçamentárias do STF. Para a PGR, o teor desse dispositivo deve ser observado também em relação à proposta do MPU, e não apenas quanto à referente ao Ministério Público Federal, como determina o texto. O entendimento decorre da paridade de direitos, deveres e funções dos membros do Ministério Público e da Magistratura (art. 129, § 4º, e art. 93 da CRFB), que são organizados em caráter nacional. Ao apresentar o questionamento ao STF, Raquel Dodge destacou que, sob o pretexto de exercer o controle orçamentário do MPU - atribuição que não consta do texto constitucional - o CNMP estaria restringindo a independência funcional da procuradora-geral da República no exercício de suas atribuições.

Na ADI, Raquel Dodge também mencionou que a elaboração da proposta orçamentária do MPU para o próximo ano considerou as restrições da Emenda Constitucional 95/2016 e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em decorrência desses dispositivos, foi necessário, conforme pontuou, restringir despesas que implicassem o descumprimento de imposições legais. Por isso, foram previstos cortes lineares para todos os ramos do Ministério Público da União. A proposta orçamentária, já encaminhada ao Legislativo, não prevê, por exemplo, recursos em investimentos (obras) no âmbito do Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. Para esta rubrica, foram reservados recursos apenas para obras de construção da sede da Escola Superior do Ministério Público da União (ESMPU), que atende a todos os ramos. Em manifestação dada no mandado de segurança, a PGR destacou que já foi informado aos procuradores-gerais do MPM, MPT e MPDFT que o Poder Executivo oficializou um incremento orçamentário de R$ 62,3 milhões para o próximo ano e que o valor será distribuído entre os ramos.

Insindicabilidade – Na decisão, o ministro Luiz Fux destacou que a autonomia orçamentária assentada na Constituição Federal é um dos mecanismos de garantia de independência dos órgãos. Graças ao dispositivo, esses órgãos não correm risco de contingenciamentos arbitrários em retaliação ao exercício das funções que lhes competem. Lembra que, no caso da matéria orçamentária, a única exceção é quando a proposta estiver em desacordo com os limites estabelecidos na LDO.

“A partir do procedimento ora delineado, resta evidente que o constituinte não cogitou da interferência de nenhum outro órgão no que diz respeito à proposta orçamentária do parquet. Mesmo pareceres de caráter opinativo não devem acompanhar a proposta enviada ao Congresso Nacional, sob pena de mácula ao rito de deliberação sobre o conteúdo do projeto definido pela Carta Magna”, detalha um dos trechos da decisão, que cita julgado referente à Defensoria Pública, em ADI (5287) julgada pelo STF em maio de 2016.

Para o ministro, idêntica orientação deve ser aplicada ao caso do MPU, de forma que não pode a lei ordinária atribuir ao CNMP a prerrogativa de examinar a proposta para emissão de parecer. O ministro enfatizou, ainda, que o único mecanismo previsto na Constituição para a apresentação de considerações opinativas sobre o conteúdo da proposta elaborada pela PGR é o envio de mensagem pelo presidente da República ao Congresso Nacional, e que o único órgão constitucionalmente autorizado a emitir parecer sobre a referida proposta é a Comissão Mista, prevista no art. 166, § 1º, da CF.

A decisão do ministro também reproduz trecho de julgamento de 2005, quando a corte definiu que “o Conselho Nacional de Justiça não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional, a que aquele está sujeito”. Na época, os ministros entenderam que o CNJ é órgão de natureza exclusivamente administrativa. Desse modo, concluiu que a Procuradoria-Geral da República, como órgão máximo na hierarquia do Ministério Público da União, não se sujeita aos atos do Conselho Nacional do Ministério Público.

Íntegra do MS 35995

Manifestação no MS 35955

Decisão do MS 53955

ADI 6028

Decisão da liminar na ADI 6028

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